W dniu 16 listopada 2018 r. zakończyła się kadencja rad gmin. Tydzień od 19 do 23 listopada 2018 r. obfitował będzie więc w posiedzenia nowo wybranych rad gmin, na których zostaną wybrani przewodniczący tychże rad. W związku z głosowaniem spotkaliśmy się z praktycznym problemem czy kandydat na przewodniczącego rady gminy jako radny ma obowiązek wstrzymania się od głosu w głosowaniu w przedmiocie jego wyboru?

Zgodnie z art. 19 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego i 1-3 wiceprzewodniczących bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Oznacza to, że w głosowaniu powinna wziąć udział co najmniej połowa radnych, aby spełnić wymogi quorum. Sposób głosowania powinien zapewnić tajność. Wybór przewodniczącego rady będzie skuteczny jeśli za wyborem zagłosuje ponad połowa głosujących. Od strony prawnej głosy wstrzymujące traktowane są jako głosy przeciw. Pierwszą sesję nowo wybranej rady gminy zwołuje komisarz wyborczy na dzień przypadający w ciągu 7 dni po upływie kadencji rady. Pierwszą sesję nowo wybranej rady gminy, do czasu wyboru przewodniczącego rady, prowadzi najstarszy wiekiem radny obecny na sesji.

Odpowiadając na postawione pytanie, poddać analizie należy art. 25a ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Powodem dodania wskazanej normy była chęć zagwarantowania uczciwego sprawowania przez radnego mandatu i wykluczenie wykorzystania mandatu do własnych korzyści. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że przepis ten został wprowadzony w celu antykorupcyjnym, zapobiegającym sytuacjom, kiedy mandat radnego może być wykorzystywany dla prywatnych celów, niekoniecznie majątkowych. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2011 r. (II SA/Wa 486/11) przepis art. 25a ustawy o samorządzie gminnym o wyłączeniu radnego od głosowania, dotyczy przypadków, których przedmiotem jest stosunek prawny między jednostką organizacyjną gminy a radnym, w którym stroną dla radnego jest gmina, reprezentowana przez swoje organy. W takiej sytuacji występuje stosunek zewnętrzny, a nie stosunek wewnętrzny radnego, będącego członkiem organu kolektywnego, jakim jest rada. Sąd ten potwierdził, że dokonując oceny interesu prawnego radnego kandydującego do objęcia stanowiska przewodniczącego rady nie sposób pominąć, iż kompetencje takiej osoby zostały ściśle ustawowo określone, a w zasadzie ograniczone (użyty w art. 19 ust. 1 u.s.g. zwrot “wyłącznie”) do organizowania pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Z powyższego płynie wniosek mówiący, że trudno realizację przedmiotowych kompetencji powiązać z wyciąganiem korzyści ze sprawowanego mandatu. Stanowisko to ma również szerokie poparcie w doktrynie prawniczej.

Dla pełnego obrazu stanu prawnego analizowanego w opinii, należy również przytoczyć bardziej rygorystyczne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w wyroku z dnia 25 stycznia 2010 r. (II OSK 1865/09). NSA stwierdził, że przepis art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi podstawę do uznania interesu radnego w zastaniu wybranym przewodniczącym rady za interes prawny, ponieważ przesądza o biernym prawie wyborczym radnego danej rady gminy. Głosowanie w sprawie wyboru przewodniczącego rady gminy dotyczy również interesu prawnego kandydata na to stanowisko o charakterze majątkowym i dlatego powinien on zostać wyłączony na mocy art. 25a. Wyrok ten nie zyskał aprobaty w doktrynie prawniczej i doczekał się dwóch glos dezaprobujących. Jako argumenty świadczące o nieprawidłowości stanowiska NSA można wskazać po pierwsze, że prowadzi ono do absurdalnych konsekwencji. Dla przykładu, jeżeli bowiem radny ma interes prawny w głosowaniu nad wyborem go na przewodniczącego, to nie ma podstaw, żeby inaczej było w przypadku głosowania nad jego wyborem do składu komisji rady. Wobec tego rady powinny głosować odrębnie nad każdą kandydaturą do każdej komisji rady, tak aby każdy zainteresowany radny mógł powstrzymać się od głosowania tylko w odniesieniu do swojej kandydatury. Jeszcze bardziej skomplikowana byłaby kwestia wykonania kompetencji rady gminy do ustalenia zasad przyznawania diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych radnych, ponieważ dotyczyłaby ona interesów majątkowych każdego radnego.

Podsumowując, wzięcie przez radnego udziału w głosowaniu nad własną kandydaturą na przewodniczącego rady gminy nie narusza art. 25a ustawy o samorządzie gminnym. Podejmowanie uchwały o wyborze przewodniczącego rady gminy nie jest związane ze sprawami majątkowymi radnego kandydującego na to stanowisko, a uczestniczenie w głosowaniu osoby zainteresowanej wynikiem głosowania nie powoduje zjawisk korupcyjnych, któremu przepis ten powinien służy. Udział w głosowaniu nad wyborem przewodniczącego rady gminy dotyczy bowiem stosunków wewnętrznych w ramach rady gminy, które nie podpadają pod zakres zastawania art. 25a ustawy o samorządzie gminnym, który w swoim założeniu dotyczy stosunków zewnętrznych.